消防法語(yǔ)境下重大火災(zāi)隱患探析

　　摘要：重大火災(zāi)隱患既是消防工程學(xué)上的術(shù)語(yǔ)，同時(shí)也是消防法律體系下的法律用語(yǔ)?，F(xiàn)行《消防法》并未明確界定重大火災(zāi)隱患的概念及性質(zhì)，而是在消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中予以規(guī)定。由于法律與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的定位不同，在一定程度上造成法律用語(yǔ)與專門(mén)專業(yè)用語(yǔ)的不一致。本文從解釋重大火災(zāi)隱患實(shí)質(zhì)內(nèi)涵，分析現(xiàn)行法律與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的不自洽以及在消防實(shí)務(wù)工作中存在的問(wèn)題，從而探析消防法體系中的“重大火災(zāi)隱患”的性質(zhì)、治理手段及消防行政執(zhí)法措施，為消防行政執(zhí)法及未來(lái)修訂法律提供建議。

　　關(guān)鍵詞：消防法；重大火災(zāi)隱患；概念；問(wèn)題；治理

　　“火災(zāi)隱患”是我國(guó)消防法律體系下的重要概念，甚至可以認(rèn)為是消防監(jiān)督管理中的基礎(chǔ)概念和消防監(jiān)督法律關(guān)系的邏輯起點(diǎn)?！断婪ā芳捌渑涮椎墓膊坎块T(mén)規(guī)章以列舉的方式明確了“火災(zāi)隱患”的情形，但其本身并沒(méi)有明確火災(zāi)隱患的內(nèi)涵；同時(shí)，現(xiàn)行《消防法》第五十五條又提出了重大火災(zāi)隱患的處理方法，但是，法律本身并未明確何為“重大火災(zāi)隱患”，按照一般的文義理解，重大火災(zāi)隱患應(yīng)是火災(zāi)隱患的一種情形，邏輯上應(yīng)包含于“火災(zāi)隱患”的情形之內(nèi)，重大火災(zāi)隱患在消防法律體系中應(yīng)適用關(guān)于對(duì)“火災(zāi)隱患”的規(guī)定。

　　然而，按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《重大火災(zāi)隱患判定方法》(GA653-2006)（以下簡(jiǎn)稱《判定方法》），重大火災(zāi)隱患指“違反消防法律法規(guī)，可能導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生或火災(zāi)危害增大，并由此可能造成特大火災(zāi)事故后果和嚴(yán)重社會(huì)影響的各類潛在不安全因素?！卑凑障拦こ虒W(xué)的研究，火災(zāi)隱患可定義為可能導(dǎo)致發(fā)生火災(zāi)或使火災(zāi)危害增大的各類潛在不安全因素，包括人的認(rèn)知局限、人的不安全行為、管理上的缺陷和物的不安全狀態(tài)。不難發(fā)現(xiàn)，在消防安全領(lǐng)域火災(zāi)隱患是指一種客觀存在，可能導(dǎo)致火災(zāi)發(fā)生或者擴(kuò)大的可能性的不安全狀態(tài)。至于什么因素導(dǎo)致了這種狀態(tài)，通常會(huì)從人的行為、管理上的缺陷以及建筑物本身的不安全狀態(tài)等諸多因素上進(jìn)行考慮，這里既包括與人的意志有關(guān)的行為因素，又包括物質(zhì)本身的缺陷等客觀因素。但是，公安消防機(jī)構(gòu)執(zhí)法實(shí)踐并非如此認(rèn)定重大火災(zāi)隱患，特別是前述《判定方法》中關(guān)于重大火災(zāi)隱患的界定，明確是指因“違反消防法律法規(guī)”而造成的建(構(gòu))筑物可能發(fā)生火災(zāi)或增大火災(zāi)危害的各類潛在不安全因素，這種界定是否科學(xué)或者能夠科學(xué)指導(dǎo)重大火災(zāi)隱患的治理嗎？筆者認(rèn)為有必要對(duì)此予以探析。

　　一、重大火災(zāi)隱患的法律概念厘定

　　火災(zāi)隱患是消防監(jiān)督管理活動(dòng)中的基本概念，很多消防監(jiān)督管理活動(dòng)是從認(rèn)定火災(zāi)隱患開(kāi)始的，火災(zāi)隱患也是引發(fā)作為監(jiān)管部門(mén)的公安消防機(jī)構(gòu)和社會(huì)單位行政法意義上權(quán)力與義務(wù)的基礎(chǔ)事實(shí)，明確火災(zāi)隱患的內(nèi)涵和外延，無(wú)論對(duì)社會(huì)單位還是對(duì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)而言都同樣具有重要的意義。

　?。ㄒ唬┫懒⒎▽?duì)火災(zāi)隱患法律內(nèi)涵的缺位

　　我國(guó)現(xiàn)行《消防法》中，關(guān)于行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人整治火災(zāi)隱患的義務(wù)規(guī)定如下：16條規(guī)定單位應(yīng)組織防火檢查并及時(shí)消除火災(zāi)隱患；第52條第2款規(guī)定縣級(jí)以上地方人民政府有關(guān)部門(mén)針對(duì)本行業(yè)系統(tǒng)開(kāi)展有針對(duì)性地消防安全檢查并及時(shí)督促整改火災(zāi)隱患；第54條規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)在消防監(jiān)督檢查中對(duì)其發(fā)現(xiàn)的火災(zāi)隱患的及時(shí)通知義務(wù)，同時(shí)被通知者應(yīng)立即采取措施消除火災(zāi)隱患的義務(wù)，并且賦予了公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)不及時(shí)消除隱患可能?chē)?yán)重威脅公共安全的危險(xiǎn)部位或者場(chǎng)所具有采取臨時(shí)查封措施的權(quán)力；第60條和第71條分別規(guī)定了單位不及時(shí)采取措施消除經(jīng)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)通知的火災(zāi)隱患，以及公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)工作人員發(fā)現(xiàn)火災(zāi)隱患不及時(shí)通知有關(guān)單位或者個(gè)人整改的違法后果。但是，什么是火災(zāi)隱患，《消防法》中并未明確規(guī)定，公安部部門(mén)規(guī)章《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部令第120號(hào)）第38條列舉了8種火災(zāi)隱患情形，主要是從人員安全疏散、防火滅火功能、防火分區(qū)等被破壞后對(duì)火災(zāi)的防控、撲救的不利影響方面進(jìn)行列舉，并在該條第二款專門(mén)明確重大火災(zāi)隱患按照國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定。但是，現(xiàn)行《消防法》及公安部規(guī)章并未明確界定火災(zāi)隱患，特別是重大火災(zāi)隱患的法律內(nèi)涵。此對(duì)科學(xué)理解和認(rèn)知重大火災(zāi)隱患及其在消防實(shí)務(wù)中的法律適用均提出了不小的挑戰(zhàn)。

　　（二）消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)重大火災(zāi)隱患適法性界定的錯(cuò)位

　　從《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》對(duì)火災(zāi)隱患的認(rèn)定情形看，基本上是描述影響人員疏散、滅火救援行動(dòng)、防火滅火功能以及易導(dǎo)致火勢(shì)蔓延、擴(kuò)大等不安全因素情形的客觀事實(shí)，符合消防工程學(xué)上關(guān)于火災(zāi)隱患的研究結(jié)論。然而，第38條第2款以引致條款的形式規(guī)定，“重大火災(zāi)隱患”的認(rèn)定應(yīng)按照國(guó)家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。從立法技術(shù)上分析，這樣的規(guī)定在形式上沒(méi)有任何問(wèn)題。然而，從標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容上分析，公共行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《判定方法》關(guān)于重大火災(zāi)隱患的規(guī)定，與《消防法》及其配套規(guī)章的規(guī)定是有沖突的，至少是在法律體系上不能自洽的?！杜卸ǚ椒ā穼ⅰ斑`反消防法律法規(guī)”作為重大火災(zāi)隱患認(rèn)定的前置條件，極大地縮小了重大火災(zāi)隱患的認(rèn)定范圍。如前文所述，火災(zāi)隱患應(yīng)是影響消防安全的不安全因素，是一種客觀存在的狀態(tài)，消防工程學(xué)上稱之為“火災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)”，造成這種客觀上不安全的狀態(tài)原因有多樣：建筑物本身的缺陷、違反建筑物管理規(guī)定、其他主體的違法行為、歷史原因，等等。無(wú)論什么原因所致的重大火災(zāi)隱患都是一種威脅公共安全的客觀事實(shí)，是一種狀態(tài)?，F(xiàn)有的《判定方法》強(qiáng)調(diào)重大隱患的違法性，從強(qiáng)調(diào)主體行為的違法性后果來(lái)考慮有一定的道理，但是對(duì)重大隱患的認(rèn)定而言，無(wú)論其是否是由于違反法律規(guī)定造成的，都不能改變其嚴(yán)重威脅公共安全的客觀情形。

　?。ㄈ┲卮蠡馂?zāi)隱患的立法原意追蹤

　　《中華人民共和國(guó)消防法釋義》（簡(jiǎn)稱《釋義》）認(rèn)為當(dāng)前一些嚴(yán)重威脅公共安全的重大問(wèn)題導(dǎo)致消防工作形勢(shì)嚴(yán)峻，并分析這些重大問(wèn)題的形成原因主要有三方面：一是經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展中新材料、新技術(shù)等造成的危險(xiǎn)源和不安全因素增多，人們對(duì)其火災(zāi)危險(xiǎn)規(guī)律認(rèn)識(shí)不充分，防火措施失當(dāng)形成火災(zāi)隱患；二是老舊建筑的消防設(shè)施老化，消防安全條件差等原因造成；三是由于城市規(guī)模不斷變大，一些原有的易燃易爆場(chǎng)所被新建筑“合圍”，以及部分重效益輕安全的單位在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中擅自改變建筑用途、占用防火間距等行為導(dǎo)致區(qū)域性火災(zāi)隱患。

　　其主要目的是為了解決嚴(yán)重影響公共安全的重大火災(zāi)隱患問(wèn)題。由此可以看出，消防法立法原意上的“重大火災(zāi)隱患”并非一個(gè)確定的概念，而是一類嚴(yán)重隱患的概括式稱謂，既可能是一個(gè)單位整體或部分存在重大火災(zāi)隱患，也可能是幾個(gè)單位組成的區(qū)域構(gòu)成重大火災(zāi)隱患，其本質(zhì)上是對(duì)某一建筑或某一區(qū)域不具備消防安全條件，存在不安全因素的表述。而根據(jù)《判定方法》認(rèn)定的重大火災(zāi)隱患的范圍明顯小于《釋義》對(duì)重大火災(zāi)隱患的解釋，這就造成了《判定方法》與消防法原意不一致的情形，從而導(dǎo)致法律體系的不自洽。

　　二、整治重大火災(zāi)隱患所面臨的癥結(jié)性問(wèn)題

　　正如前文所述，重大火災(zāi)隱患的危害性極大，治理難度大，從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府都很重視重大火災(zāi)隱患的整治工作，作為主管消防工作的政府部門(mén)更是采取多種方式推動(dòng)重大火災(zāi)隱患的整治工作。然而，由于法律規(guī)定的概括抽象，缺少具體明確的手段，實(shí)務(wù)中仍存在不少問(wèn)題。

　?。ㄒ唬?duì)重大火災(zāi)隱患掛牌督辦的僵化性誤讀

　　實(shí)務(wù)中對(duì)于重大隱患的處理，通常的做法是由屬地公安消防機(jī)構(gòu)判定為重大火災(zāi)隱患后，以公安機(jī)關(guān)的名義書(shū)面報(bào)告本級(jí)政府，政府研究決定后一般通過(guò)一定的方式向社會(huì)公布并明確相關(guān)部門(mén)督促其整改或者掛牌督辦。如，浙江省下發(fā)浙政辦發(fā)〔2017〕55號(hào)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于公布第十五批重大火災(zāi)隱患整改單位和區(qū)域的通知》，將余姚黃金世紀(jì)大酒店等15家單位和杭州市下城區(qū)東新街道中舟社區(qū)火災(zāi)隱患集中區(qū)域等6處區(qū)域列為第15批重大火災(zāi)隱患整改單位和區(qū)域，要求各市及有關(guān)縣（市、區(qū)）政府落實(shí)整改責(zé)任單位，明確整改要求和時(shí)限。黃石市政府下發(fā)黃政辦函〔2017〕27號(hào)《黃石市人民政府辦公室關(guān)于對(duì)全市重大火災(zāi)隱患進(jìn)行掛牌督辦的通知》，決定對(duì)湖北美爾雅集團(tuán)有限公司總廠區(qū)等12處重大火災(zāi)隱患實(shí)行掛牌督辦。但是，實(shí)務(wù)中存在部分對(duì)重大火災(zāi)隱患掛牌督辦誤讀的現(xiàn)象，表現(xiàn)就是將“重大火災(zāi)隱患單位”的公示牌掛在當(dāng)事單位門(mén)口就算是掛牌督辦，而忽略了對(duì)相關(guān)責(zé)任部門(mén)督辦。實(shí)際上，掛牌督辦是指上級(jí)政府或主管部門(mén)通過(guò)社會(huì)公示等辦法督促其限期完成對(duì)重點(diǎn)案件或事項(xiàng)的查處、辦理和整改，掛牌督辦的案件或事項(xiàng)一般都是在一定區(qū)域內(nèi)有重大影響的案件或事項(xiàng)?！秶?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》在第41章中強(qiáng)調(diào)“實(shí)行重大隱患治理逐級(jí)掛牌督辦和整改效果評(píng)價(jià)制度，深化煤礦、交通運(yùn)輸?shù)阮I(lǐng)域安全專項(xiàng)治理”?！秶?guó)務(wù)院安全生產(chǎn)委員會(huì)辦公室關(guān)于重大火災(zāi)隱患整改情況的通報(bào)》（安委辦函(2016)14號(hào)）對(duì)各省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)等30個(gè)?。▍^(qū)、市）推動(dòng)重大火災(zāi)隱患單位進(jìn)行整改的情況進(jìn)行了通報(bào)。

　　可見(jiàn)，重大火災(zāi)隱患的掛牌督辦是通過(guò)公示達(dá)到督促相關(guān)責(zé)任主體完成整改任務(wù)的一種手段，旨在督促各級(jí)政府、相關(guān)責(zé)任單位在一定期限內(nèi)整改重大隱患的制度，其約束的不僅是當(dāng)事單位，還包括相關(guān)的政府及其職能部門(mén)。另外，由于《消防法》第55條僅明確了公安消防機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)重大火災(zāi)隱患有報(bào)告政府的義務(wù)，因此，部分執(zhí)法單位片面機(jī)械地認(rèn)為，對(duì)存在重大火災(zāi)隱患的單位只要報(bào)請(qǐng)政府掛牌督辦就算執(zhí)法到位了，而忽視了監(jiān)管部門(mén)的督促整改責(zé)任，甚至對(duì)重大火災(zāi)隱患單位中的各項(xiàng)具體隱患沒(méi)有針對(duì)性的執(zhí)法措施。這其實(shí)是沒(méi)有正確理解《消防法》的立法本意。因此對(duì)于重大火災(zāi)隱患的處理，不能僅依據(jù)《消防法》第55條來(lái)處理，還要結(jié)合《消防法》其他有關(guān)火災(zāi)隱患的條款來(lái)系統(tǒng)地解讀法律規(guī)定。

　?。ǘ┲卮蠡馂?zāi)隱患執(zhí)法過(guò)程中的違法性風(fēng)險(xiǎn)

　　從現(xiàn)有的法律規(guī)定來(lái)看，盡管?chē)?guó)家出臺(tái)了《判定方法》，對(duì)重大火災(zāi)隱患的判定原則、判定方法等從技術(shù)角度予以規(guī)定。但是受制于其行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)本身性質(zhì)，《判定方法》只能算是技術(shù)性規(guī)范，而且其本身僅規(guī)定了如何判定，并未對(duì)重大火災(zāi)隱患的法律判定程序、立案程序、送達(dá)程序，以及當(dāng)事單位是否享有程序上的救濟(jì)權(quán)利等進(jìn)行規(guī)定，并且這些程序性事項(xiàng)也不是技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)本身可以規(guī)定的，應(yīng)由法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)整。由于目前消防法律中并沒(méi)有具體規(guī)定重大火災(zāi)隱患的處理程序，實(shí)務(wù)中只能按照《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》中火災(zāi)隱患的查處程序進(jìn)行處理。消防執(zhí)法中，通常做法如下，某單位被認(rèn)定為重大火災(zāi)隱患后，公安消防機(jī)構(gòu)會(huì)對(duì)該單位下達(dá)《重大火災(zāi)隱患整改通知書(shū)》（以下簡(jiǎn)稱《整改通知書(shū)》，事實(shí)上屬于責(zé)令改正通知書(shū)的一種）。下達(dá)《整改通知書(shū)》只是一種行政法意義上的告知行為，并未明確當(dāng)事人對(duì)重大火災(zāi)隱患判定內(nèi)容不服或存在異議時(shí)的救濟(jì)性權(quán)利，如復(fù)核、行政復(fù)議及行政訴訟等。這就給消防行政執(zhí)法帶來(lái)巨大的法律風(fēng)險(xiǎn)。重大火災(zāi)隱患因?yàn)槠淇赡茉斐芍靥卮蠡馂?zāi)事故，嚴(yán)重威脅了公共安全才被確立為重大火災(zāi)隱患，公安消防機(jī)構(gòu)在下達(dá)《整改通知書(shū)》后，按照消防法的規(guī)定，還要將重大火災(zāi)隱患報(bào)告給政府，由政府組織或責(zé)成有關(guān)部門(mén)或單位采取措施予以整改。

　　實(shí)際中，一旦當(dāng)事單位被確立為重大火災(zāi)隱患單位后，屬地政府通常會(huì)采取相應(yīng)的征收、關(guān)停等執(zhí)法措施，這勢(shì)必會(huì)對(duì)單位的生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)造成一定的影響，客觀上也間接地對(duì)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生了影響。司法實(shí)務(wù)中，已經(jīng)發(fā)生多起因涉及確立重大火災(zāi)隱患而引發(fā)的行政訴訟案件。如，江西省九江縣公安消防大隊(duì)因重大火災(zāi)隱患責(zé)令柴桑小商品市場(chǎng)進(jìn)行整改，縣政府對(duì)其重大火災(zāi)隱患實(shí)施政府掛牌督辦?？h政府為了徹底解決火災(zāi)安全隱患，決定對(duì)該市場(chǎng)進(jìn)行改造，改善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并根據(jù)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》作出征收房屋的決定，公民羅必昌針對(duì)九江縣人民政府的行政決定提起行政訴訟。再如，湯尊訴靈璧縣人民政府關(guān)閉市場(chǎng)決定案。安徽省人民政府于2009年1月21日作出《安徽省人民政府關(guān)于督辦整改全省50處重大火災(zāi)隱患的通知》，靈璧縣鳳儀市場(chǎng)屬于該50處重大火災(zāi)隱患之一，2015年6月3日靈璧縣人民政府作出《靈璧縣人民政府關(guān)于關(guān)閉鳳儀市場(chǎng)的通告》，業(yè)主湯尊向宿州市中級(jí)人民法院提起行政訴訟，要求確認(rèn)靈璧縣人民政府關(guān)閉市場(chǎng)的行政決定違法。一審法院支持靈璧縣人民政府作出的關(guān)閉鳳儀市場(chǎng)的行政行為，湯尊遂向安徽省高級(jí)人民法院提出上訴。二審法院經(jīng)審理認(rèn)為，對(duì)于不具備安全生產(chǎn)條件的單位，行政機(jī)關(guān)應(yīng)先責(zé)令其予以整頓，經(jīng)整頓仍不具備安全生產(chǎn)條件的，才能予以關(guān)閉。本案中，鳳儀市場(chǎng)2009年1月即被安徽省人民政府認(rèn)定為重大火災(zāi)隱患而掛牌督辦和整改。但是被告靈璧縣人民政府提交的證據(jù)不能證明,案涉的鳳儀市場(chǎng)已經(jīng)過(guò)停業(yè)整改并且在整改之后仍不具備安全生產(chǎn)條件，因此其作出的行政行為的主要證據(jù)不足，依法應(yīng)判決撤銷，但考慮到鳳儀市場(chǎng)建成使用已近30年，基礎(chǔ)設(shè)施落后、交通堵塞、衛(wèi)生狀況差、消防隱患突出，早已被納入拆遷改造范圍，而且目前市場(chǎng)已難以正常經(jīng)營(yíng)，已有部分經(jīng)營(yíng)戶簽訂了補(bǔ)償安置協(xié)議且拆除了房屋。在這種情況下，若撤銷靈璧縣人民政府關(guān)閉鳳儀市場(chǎng)的決定，會(huì)嚴(yán)重影響公共利益，因此二審法院依法確認(rèn)被告作出的關(guān)閉市場(chǎng)的行政行為違法。

　　有觀點(diǎn)認(rèn)為，確定重大火災(zāi)隱患的前提是必須存在違法行為，兩者是行為與后果的關(guān)系。如果不存在違反消防法律法規(guī)的行為，確定重大火災(zāi)隱患就是不合法的。建筑僅因年代久遠(yuǎn)，不符合當(dāng)前消防管理要求和現(xiàn)行消防技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，不應(yīng)當(dāng)被確定為重大火災(zāi)隱患。也有人認(rèn)為湯尊案是“一例確認(rèn)政府關(guān)停重大火災(zāi)隱患行為違法的行政判決書(shū)”，這其實(shí)是對(duì)湯尊案二審判決的錯(cuò)誤解讀。二審法院之所以判決確認(rèn)靈璧縣人民政府違法，是因?yàn)楸桓婵h政府主要證據(jù)不足，對(duì)于案涉的鳳儀市場(chǎng)是否已經(jīng)過(guò)停業(yè)整改并且在整改之后仍不具備安全生產(chǎn)條件，不能提供證據(jù)證明，被告屬于違反了法定程序，但考慮到撤銷行政決定會(huì)嚴(yán)重影響重大公共利益，因此確認(rèn)被告的行政行為違法，而并非判定重大火災(zāi)隱患行為本身違法。

　　事實(shí)上，重大火災(zāi)隱患的判定并非一般的行政確認(rèn)行為。行政確認(rèn)，是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實(shí)進(jìn)行甄別，給予確定、認(rèn)定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為。按照現(xiàn)行法律體系，消防機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大火災(zāi)隱患的判定，只是其在行政執(zhí)法過(guò)程中對(duì)檢查對(duì)象進(jìn)行技術(shù)上的認(rèn)定，是一種過(guò)程性行為。行政確認(rèn)是由法律賦予行政確認(rèn)權(quán)的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，行政確認(rèn)的作出代表著國(guó)家公權(quán)力的運(yùn)用，具有國(guó)家的宣示效力，不單單只是“意思通知”的表示，因而應(yīng)該拘束其他國(guó)家機(jī)關(guān)，而每一個(gè)行政確認(rèn)行為都是針對(duì)特定事和特定人所為的行政行為。但是，盡管前述案例沒(méi)有把重大火災(zāi)隱患認(rèn)定行為本身作為司法審查的對(duì)象，但考慮到其與涉訴標(biāo)的的牽連性，因此需要考慮消防執(zhí)法過(guò)程中面臨的法律風(fēng)險(xiǎn)，有必要明確界定重大火災(zāi)隱患的法律性質(zhì)，并完善認(rèn)定重大火災(zāi)隱患的相關(guān)程序。

　　三、治理重大火災(zāi)隱患的法律規(guī)制建議

　　對(duì)于目前重大火災(zāi)隱患治理實(shí)務(wù)中存在的主要問(wèn)題，筆者認(rèn)為解決對(duì)策有兩個(gè)：一是正確理解并適用《消防法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)章，二是健全和完善配套規(guī)范性法律文件。

　?。ㄒ唬┱_理解并適用《消防法》及相關(guān)法規(guī)規(guī)章

　　現(xiàn)行《消防法》中關(guān)于公安消防機(jī)構(gòu)處理火災(zāi)隱患的規(guī)定主要集中在第54、55條。對(duì)于一般火災(zāi)隱患，公安消防機(jī)構(gòu)在監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)后應(yīng)當(dāng)通知被檢查的單位立即采取整改措施。此處關(guān)于“通知”的含義，《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》第19條有明確的規(guī)定，制作、送達(dá)責(zé)令改正通知書(shū)，包括立即改正通知書(shū)和限期改正通知書(shū)，并依法予以處罰；對(duì)違法行為輕微并當(dāng)場(chǎng)改正完畢，可以口頭責(zé)令改正，并在檢查記錄上注明。對(duì)不及時(shí)消除火災(zāi)隱患可能?chē)?yán)重威脅公共安全的，公安消防機(jī)構(gòu)可采取臨時(shí)查封的行政強(qiáng)制措施。對(duì)于重大火災(zāi)隱患，除了可以采取前述的一般火災(zāi)隱患的處理方式外，法律還規(guī)定了公安消防機(jī)構(gòu)的報(bào)告義務(wù)，由政府組織或責(zé)成相關(guān)部門(mén)、單位進(jìn)行整改。再次需要說(shuō)明的是，所有適用于一般火災(zāi)隱患的執(zhí)法手段（包括行政處罰、行政強(qiáng)制等措施在內(nèi)），對(duì)于重大火災(zāi)隱患當(dāng)然同樣適用，在適用行政處罰時(shí)，需根據(jù)重大火災(zāi)隱患單位中具體的隱患項(xiàng)目依法進(jìn)行處罰。

　　（二）健全和完善配套規(guī)范性法律文件

　　首先，建議修訂《判定方法》，刪除其中“違反消防法律法規(guī)”的表述，使火災(zāi)隱患、重大火災(zāi)隱患的概念界定與消防工程學(xué)上的用語(yǔ)表意一致，即：“火災(zāi)隱患”是指可能導(dǎo)致發(fā)生火災(zāi)或使火災(zāi)危害增大的各類潛在的不安全因素，重大火災(zāi)隱患當(dāng)然包含于一般火災(zāi)隱患范疇之內(nèi)。其次，建議修訂《消防法》及《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》。一是由于在《判定方法》中刪除了“違反消防法律法規(guī)”，在認(rèn)定重大火災(zāi)隱患時(shí)，要充分考慮到行政相對(duì)人的信賴保護(hù)利益，為限制公安消防機(jī)構(gòu)的自由裁量權(quán)，對(duì)由技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)修訂或是老舊建筑不符合新技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)而引起的火災(zāi)隱患，要在法律上明確界定具體情形；二是要嚴(yán)格論證程序，由于重大火災(zāi)隱患的認(rèn)定對(duì)當(dāng)事人的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)影響很大，在論證程序方面應(yīng)當(dāng)從嚴(yán)要求，必要時(shí)可考慮組織聽(tīng)證；三是給予當(dāng)事單位程序上的救濟(jì)權(quán)利，初步的認(rèn)定結(jié)論在法定期間送達(dá)當(dāng)事人后，賦予當(dāng)事人在指定期間內(nèi)提起復(fù)核或重新認(rèn)定的權(quán)利，最大限度地保障行政相對(duì)人的權(quán)益。

　　四、結(jié)語(yǔ)

　　重大火災(zāi)隱患的認(rèn)定，既直接關(guān)系社會(huì)公共安全的重大利益，又間接影響行政相對(duì)人的權(quán)利與義務(wù)。在治理重大火災(zāi)隱患時(shí)，需要綜合考量多方因素。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展的當(dāng)下，社會(huì)治理方式也需要與時(shí)俱進(jìn)，特別是在依法治國(guó)的大背景下，如何最大限度地保障公共安全等公共利益，同時(shí)又恰當(dāng)?shù)靥幚砗眯惺剐姓?quán)力與保障行政相對(duì)人合法權(quán)益之間的關(guān)系，是今后一個(gè)時(shí)期亟需解決的問(wèn)題。消防工作關(guān)系到社會(huì)的諸多方面，基于此，本文對(duì)重大火災(zāi)隱患的相關(guān)問(wèn)題進(jìn)行了探討，為有關(guān)消防執(zhí)法和立法工作提供了一定參考。

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